Offentliga tjänstemäns oberoende ställning hotad av AD?

En av de viktigaste rättsäkerhetsgarantierna i svensk förvaltningsrätt är att tjänstemän i offentlig anställning själva under lagarna beslutar i ärenden som hon eller han har fått delegerat till sig. Arbetsdomstolen (AD) har i en nyligen meddelad dom ifrågasatt denna grundläggande princip (AD 1999 nr 48)

Målet gällde en hälsoskyddsinspektör, Leif Kåvestad. Hans viktigaste uppgift var att, granska miljön i s. k. sjuka hus dvs. byggnader där felaktigt byggmaterial t. ex. flytspackel eller fuktskador gjort miljöerna skadliga för de boende.

Hälsoskyddsinspektörens arbete innefattade myndighetsutövning, dvs. att fatta beslut mot enskilda som medförde rättigheter eller skyldigheter. Staden menade att han brustit i denna roll och hade därför omplacerat honom. Tvisten gällde denna omplacering.

I ärendet åberopade staden tio olika händelser eller beteenden som man ansåg utgöra saklig grund för omplacering. Samtliga gällde hans myndighetsutövande verksamhet.

Inspektören anklagades av arbetsgivaren för att mer uppträda som försvarare av de boendes intressen än som objektivt utövande tjänsteman. Tjänstemannen hade därför fråntagits rätten att självständigt utforma sina beslut. I hans verksamhet ingick därför huvudsakligen att initiera ärenden och att göra utredningar. I denna del var det alltså fråga om självständig myndighetsutövning.

Inspektörens fackliga organisation menade att omplaceringen var en följd av att de mäktiga ekonomiska krafter som stod bakom fastighetsägarna ville bli av med tjänstemannen. Man ansåg uppsägningen i första hand vara ett otillåtet skiljande från anställningen, i andra hand en otillåten omplacering.

AD underkände kommunens påstående att tjänstemannen hade brustit när det gällde den myndighetsutövande verksamheten. Däremot ansågs han ha uppträtt olämpligt i kontakterna med fastighetsägarna. Detta skulle ha skett vid tre tillfällen.

I vart fall de två första av dessa av Arbetsdomstolen icke godkända handlingar har klart samband med inspektörens myndighetsutövande verksamhet.

Den sista handlingen som enligt domstolen föranledde kritik, var att inspektören i samband med information till föräldrar angående ett fritidshem med svåra miljöproblem, fått frågan från en förälder om han skulle kunna tänka sig att ha sina egna barn på fritidshemmet. Han svarade då att han inte skulle släppa in sina barn där "utom möjligen bara för att barnet skulle dricka ett glas mjölk". Kort senare stängde miljöförvaltningen fritidshemmet på grund av sanitär olägenhet. AD anser hans yttrande vara olämpligt inte minst därför att det på ett onödigt sätt väckt oro hos de närvarande föräldrarna. Att oron tydligen var berättigad tar domstolen uppenbart ingen hänsyn till.

En allmän princip som AD fastlagt i dom 1978 nr 89, bastubadarprincipen, är att det ska finnas godtagbara skäl för omplacering där orsakerna är att söka hos den enskilde arbetstagaren personligen och som får särskilt ingripande verkningar för denne. På den kommunala området är denna princip förstärkt genom avtal så att det vid stadigvarande förflyttning av arbetstagare ska finnas vägande skäl mot ofrivillig förflyttning.

Ett karaktäristiskt drag hos den svenska förvaltningen är att det inte finns något lydnadsförhållande till högre myndigheter. Enligt regeringsformen 11:7 får ingen myndighet bestämma hur förvaltningsmyndighet ska i särskilt fall besluta i ärende som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun eller som rör tillämpning av lag. Förvaltningsmyndigheterna ska alltså självständigt och på eget ansvar handlägga ärenden som rör myndighetsutövning mot enskild eller kommun även när det gäller tillämpning av föreskrifter som har utfärdats av regeringen ensam. Vid tillämpning av lag som antagits av riksdagen ska myndigheten handla självständigt oavsett om det är fråga om myndighetsutövning eller ej.

Enligt Sveriges främste expert på förvaltningsrätt, Professor em. Håkan Strömberg, följer härav att en tjänsteman som utrustats med självständig beslutanderätt, i regel inte har någon lydnadsplikt ifråga om innehållet i sina beslut, utan endast har att rätta sig efter gällande lagar och författningar. (Allmän förvaltningsrätt 11:e upplagan s 58).

I detta mål har det uppenbarligen rört sig om starka intressekonflikter mellan dem som ska skyddas, de boende, och dem som ska bekosta skyddet; fastighetsägarna. AD finner det inte styrkt att fastighetsägarna har utövat påtryckning mot myndigheten för att få bort inspektören. Man behöver inte ha stor fantasi för att förstå att en aktiv hälsoskyddsinspektör inte ses med blida ögon av fastighetsägarna. Det ligger i myndighetsutövningens natur i sådana konfliktfyllda ärenden.

Hur behandlar AD denna konflikt mellan den myndighetsutövande tjänstemannens rätt att fatta självständiga beslut och lydnadsplikten mot överordnade. Svaret är överraskande nog; inte alls.

JO har i ett remissyttrande över den förvaltningspolitiska kommissionens slutbetänkande pekat på den fara för rättssäkerheten som ligger i den successiva försvagning av anställningsskyddet för de statsanställda som ägt rum under de senaste decennierna. JO säger att domarna har ett starkt anställningsskydd direkt i regeringsformen. Statstjänstemännen i övrigt, med undantag för vissa högre åklagare, har inte något annat skydd än det som i allmänhet gäller på arbetsmarknaden. JO anser denna utveckling allvarlig med hänsyn till att tjänstemannen i förvaltningsmyndigheterna ofta har till uppgift att självständigt fatta beslut om människors rättigheter och skyldigheter, som är lika ingripande som de beslut som fattas av domare. Det finns därför anledning enligt JO, att ställa upp särskilt skydd för dessa tjänstemäns oberoende.

Beaktar AD denna konflikt? Inte alls.

Inspektörens sakliga bedömningar ifrågasätts inte. Men omplaceringen godkänns med hänvisning till att inspektören i vissa sammanhang har uttalat sig på ett sätt som kan föranleda viss kritik.

Detta är det första principiella målet i AD om skiljelinjen mellan en myndighetsutövande tjänstemans rättighet att fatta självständiga beslut och skyldigheten att åtlyda arbetsledningens order. I domen behandlar AD denna fråga som om det skulle vara ett vanligt arbetsförhållande på en snickerifabrik.

Omplaceringen godtas av fyra domare mot tre. De tre dissidenterna anser inte att tjänstemannens tjänsteutövning varit sådan att staden haft vägande skäl för att tilldela honom nya arbetsuppgifter. Förklaringen till bristerna i tjänsteutövningen ser dissidenterna i arbetsledningen. Inte heller dissidenterna tar emellertid uttryckligen upp den viktiga frågan om tjänstemannens självständiga ställning vid myndighetsutövning.

Privatiseringen av villkoren för de offentliganställda som arbetar med myndighetsutövning är en allvarlig utveckling. AD:s dom är mycket illavarslande när det gäller att i praxis beakta det speciella skydd som enligt JO skall gälla för sådan verksamhet.

Kommer vi i framtiden att få några självständiga tjänstemän som vågar ta kontroversiella beslut? Eller går vi mot ett system där den självständiga myndighetsrollen, som i vart fall hittills har ansetts vara en av hörnpelarna i det svenska förvaltningsrättsliga systemet, förpassas till skamvrån?

Kurt Junesjö

Förbundsjurist LO/TCO Rättsskydd AB