Industridepartementet

Per Karlsson

Tryck på stjärnorna i innehållsföreteckningen nedan om du vill röra dig i dokumentet

Mål C 222/98 i EG-domstolen *

Allmän bakgrund *

Svenska förhållanden *

Frågans betydelse för svenska förhållanden *

Kollektivavtalens verkningssätt *

Arbetsmarknadsförsäkringar på LO-området *

EG-rätt och kollektivavtalet *

EG-rätten och kollektivavtal *

Företagsbegreppet och EG-rätten *

Skyddet för föreningsfriheten och konkurrensrätten *

Hemställan *

Datum

Beteckning (bör anges i brev till oss)

1998-08-26

LO -52385-KJ

Mål C 222/98 i EG-domstolen

Kantongerechr Groningen har i mål mellan Hendrik van der Woude och Stichting Beatrixoord begärt förhandsavgörande av EG-domstolen enligt artikel 177 EG-fördraget. Målet gäller om kollektivavtal för sjukvårdssektorn artikel II G som reglerar sjukvårdsersättning för Henrik van der Woude strider mot artiklarna 85 och 86 i EG-fördraget. Sverige har möjlighet att ge in skriftligt yttrande i målet före den 15 september 1998.

LO har i brev den 13 juni 1997 angående målen C 115--117/97 i EG-domstolen yttrat sig över snarlika frågor som de i det aktuella målet. Detta mål ligger ändå närmare det som brukar kallas den nordiska modellen. LO avser därför att ta kontakt med sina nordiska broderförbund i syfte att informera dem om det hot mot den nordiska modellen med kollektivavtal som huvudsaklig rättskälla inom arbetsrätten som den av Kantongerechr Groningen ställda frågan anvisar som möjlig rättslig utveckling inom EG-rätten. Det är angeläget att en sådan rättsutveckling kan undvikas.

Allmän bakgrund

Henrik van der Woude omfattas av kollektivavtal för sjukvårdssektorn (CAO). Enligt artikel II G i CAO kan överenskommelse inte träffas med arbetstagaren om arbetsvillkor som inte regleras genom detta CAO. Kollektivavtalet innebär att arbetsgivaren Beatrixoord betalar 50 % av premien för det kollektiva (privata) sjukförsäkringssystemet i IZZ för Henrik van der Woude. Henrik van der Woude vill anlita en annan, som han menar förmånligare sjukförsäkring. Detta är han i och för sig oförhindrad att göra men arbetsgivaren är då inte enligt kollektivavtalet skyldig att betala 50 % av premien.Domstolen frågar nu om denna regel inte innebär konkurrensbegränsning enligt artikel 85 i europafördraget eller missbruk av en dominerande ställning enligt artikel 86 i fördraget.

Svenska förhållanden

Inom LO finns ett antal kollektivavtalsreglerade försäkringar där arbetstagaren inte har valrätt. I regel finansieras dessa i sin helhet av arbetsgivaren. Dessa har varit föremål för Konkurrensverkets prövning som funnit försäkringarna förenliga med motsvarigheten till artiklarna 85 och 86 och den svenska konkurrenslagen §§ 6 och 19.

Målen har inte överprövats.

I Danmark finns kollektivavtalstecknade pensionsförsäkringar där arbetsgivaren finansierar 50 % och arbetstagaren 50 %. Det är alltså uppenbart att den nu aktuella frågan är av stor betydelse inte bara för Sverige, utan för hela det nordiska systemet.

LO får därför i anledning härav anföra följande.

Frågans betydelse för svenska förhållanden

Kantongerechr Groningen har ställt frågan på följande sätt.

Strider art II G i CAO (i vilken det föreskrivs att man inte kan göra undantag från detta kollektivavtal) jämfört med art 32 (sjukförsäkringssystemet) motsvarande vad som föreskrivs i art 85 och 86 i EG-fördraget?

Domstolens uppställning av frågan tar direkt sikte på det kollektivavtalsrättsliga systemets kärnpunkt nämligen kollektivavtalets tvingande verkan.

Sverige, Danmark och Norge har inte minimilönesystem. Det beror på att kollektivavtalen har så stor genomslagskraft i dessa länder. I Sverige regleras mer än 80 % av alla arbetstagares löne- och anställningsvillkor genom kollektivavtal. Det medför ett säkrare löneskydd för arbetstagaren än minimilönelagstiftning, vilken erfarenhetsmässigt har ganska låg genomslagskraft. Den avtalade minimilönenivån ligger dessutom regelmässigt över den nivå som återfinns i lagstadgade miniminivåer, utom i sådana länder där branschens kollektivavtal utgör miniminivå, som t ex i Finland.

Kollektivavtalens verkningssätt

Kollektivavtalen i Norden bygger på att fackförbunden genom solidarisk samverkan med medlemmarna sluter avtal med arbetsgivare eller arbetstgivarorganisation som reglerar anställningsförhållandena under avtalsperioden. Kollektivavtalet är en skriftlig överenskommelse som rör förhållandet arbetsgivare/arbetstagare, innefattar en förpliktelse och är underskriven av båda parter. Det är först om samtliga dessa rekvisit är uppfyllda som får de för kollektivavtalet karaktäristiska rättsverkningarna. (23 § MBL 1976:580).

Kollektivavtalet medför, såvitt inte utryckligt undantag skett i avtalet, fredsplikt för avtalsparterna, men även de arbetstagare och arbetsgivare som genom medlemskap i arbetsgivar- resp arbetsorganisation är bundna av kollektivavtalet blir bundna avfredsplikt. (41 § MBL).

Arbetsgivare och arbetstagare som är bundna av kollektivavtal kan ej med giltig verkan träffa överenskommelse som strider mot avtalet. (27 § MBL).

Förenklat kan man säga att arbetsgivaren utfäster sig att utge en miniminivå enligt kollektivavtalet under avtalsperioden mot att den fackliga organisationen förbinder sig att under samma period inte vidta kollektiva stridsåtgärder.

De flesta AMF-försäkringarna ger efterskydd vid arbetslöshet.

För närvarande är premien för avtalspensionen inkl ersättning för övergång från det tidigare tjänstepensionssystemet 3,5 %. För övriga försäkringar är avgifterna från arbetsgivaren följande. AGS 0,8, TFA 0,02, AGB 0,07, premiebefrielse och avbrottsförsäkring 0,4 och TGL 0,18 %. Den sammanlagda kostnaden för arbetsgivaren uppgår till ca 5 % på lönesumman.

På tjänstemannaområdet finns motsvarande försäkringar, men med en delvis annan konstruktion.

Betalning av arbetsmarknadsförsäkringar anses i Sverige som betalning av lön. En förpliktelse att betala försäkring är ett typiskt anställningsvillkor. Det är inte praktiskt möjligt för alla enskilda arbetsgivare att teckna t.ex. pensionsförsäkring med både fast kostnad och fastställda villkor till den försäkrade. Eftersom kollektivtal om löner regelmässigt, i vart fall i de nordiska länderna genom de centrala kollektivavtalsförhandlingarna, fastställer ramarna i avtalet som en kostnadsram, får det effekter när det gäller möjligheterna att inhandla varan pensionsförsäkring på marknaden. Eftersom variablerna fast kostnad och fastställda villkor är beroende av försäkringsgivarnas och den försäkrade populationens sammansättning kan varan specificerad på detta sätt inte köpas på marknaden.

Enligt EG-domstolens praxis anses inte organ som bedriver en verksamhet som är social och solidarisk som företag enligt art 85 och 86 i Europafördraget.

I det svenska arbetsmarknadsförsäkringssystemet och sannolikt även i den holländska nu aktuella är en väsentlig del av syftet med kollektivavtalet att genom solidariskt tecknande av försäkring, dels ge ett allmänt försäkringsskydd, dels pressa kostnaderna för arbetstagarna. I detta syfte är det nödvändigt att den fackliga organisationen disponerar över arbetstagarna som ett kollektiv. Vid valfrihet för arbetstagaren, vilken skulle bli en effekt av om EG-domstolen förklarade det nu aktuella avtalet stridande mot EG-rätten, skulle denna kollektiva styrka bortfalla.

Den fackliga organisationen kan då inte längre företräda medlemmarna som ett kollektiv och det med kollektivavtalet åsyftade starka förhandlingspositionen för arbetstagaren bortfalla. Det kan visserligen tänkas att en enskild arbetstagare skulle kunna få ett förmånligare avtal än det han uppnår genom kollektivavtalet. Detta eftersom kollektivavtalet i regel ger samma kostnad oavsett försäkringstagarens försäkringsrisk. Det skulle emellertid samtidigt innebära, dels att en mängd arbetstagare ställdes utan försäkringsskydd samt att de mest utsatta arbetstagarna som för försäkringsbolagen medför stora försäkringsrisker, skulle få en dyrare försäkring. Med den liberalisering av försäkringslagstiftningen som är en följd av inträdet i EU kan det till och med tänkas att de överhuvudtaget inte kunde försäkra sig, eftersom försäkringsbolagen inte längre är skyldiga att erbjuda generella försäkringar. D "dåliga" försäkringsriskerna kan på det sättet bli utan försäkringsskydd. Det sociala och solidariska syfte som därför ligger bakom avtalsförsäkringar generellt och som gjort det i princip så länge fackföreningsrörelsen funnits, skulle därmed försvinna.

Ursprunget till den svenska fackföreningsrörelsen var de begravnings- och försäkringskassor, som arbetstagarna började bilda på 1840-talet, i syfte att skydda sig socialt vid sjukdom och död. Att därför en sådan försäkring skulle kunna tänkas stå i konflikt med konkurrensrätten inom EG är ur facklig utgångspunkt helt oacceptabelt.

EG-rätt och kollektivavtalet

Art 85 och 86 i EG-fördraget har direkt verkan i medlemsländernas nationella rättssystem. De nationella domstolarna är skyldiga att tillämpa dessa regler även om de kommer i konflikt med den nationella rätten. Det innebär att ett kollektivavtal som anses strida mot art 85 är ogiltigt och bestämmelser som strider mot art 86 är förbjudna.

Rätten till stridsåtgärder för såväl arbetsgivare som arbetstagarorganisationer regleras i Sverige i regeringsformens 2 kap 17 §. Enligt denna bestämmelse krävs för inskränkning i strejkrätten stöd i lag eller avtal. Dessa lagliga inskränkningar återfinns i 41 och 42 §§ MBL. Enligt 41 § knyts fredsplikten som tidigare nämnts till det förhållandet att det finns kollektivavtal om löner och andra anställningsvillkor.

Arbetsmarknadsparternas rätt att teckna kollektivavtal är de facto undantaget från EG:s konkurrensrätt, även om detta inte uttryckligen kommit till uttryck i EG-domstolens praxis. I sociala protokollens avtal om socialpolitik undantas uttryckligen i art 2:" löneförhållanden, föreningsrätt,strejkrätt eller rätt till lockout").

Den nya fördragstexten i Amsterdamfördraget innehåller inte någon särskild artikel om fackliga rättigheter vilket Sverige hade föreslagit. Fackliga rättigheter omfattas emellertid av de båda angivna stadgorna.

Sverige hade vidare i medlemskapsförhandlingar gjort förbehåll särskilt när det gäller det svenska systemet att fastställa arbetsvillkor i kollektivavtal mellan parterna. Förbehållet skedde i anslutning till en skriftväxling med komissionären Padraig Flynn.

Den 13 oktober 1993 tillskrev dåvarande arbetsmarknadsminister Börje Hörnlund Padraig Flynn eftersom det uppstått tveksamhet när det gällde ett svenskt medlemskap i den Europeiska Unionen med hänsyn till den roll som arbetsmarknadens parter spelar i Sverige samt kollektivavtalens roll. Börje Hörnlund begärde därför ett klargörande. Padraig Flynn svarade i brev, som registrerades hos Arbetsmarknadsdepartementet 1993-11-16. Han angav "Tre viktiga kommentarer med tanke på det allmänna läget som skulle råda efter ratificeringen av Maastrichtfördraget."

  1. Maastrichtfördragets sociala protokoll innehåller i artikel 2 punkt 6 avtalet ett uttryckligt tillkännagivande att denna del av fördraget inte är tillämplig på frågor om "löner, föreningsrätten, strejkrätten eller rätten till lockout."
  2. Det sociala protokollet liknade enligt Padraig Flynn i hög grad det svenska systemet, så till vida att det gav möjlighet till att kollektivavtal mellan parterna på Europanivå kan ersätta lagstiftning.
  3. Kollektivavtal kunde enligt Padraig Flynn vara ett sätt att införliva EG-rätten på nationell nivå.

Sverige bör därför kräva att EG-domstolen beaktar dessa grundläggande regler i det nu aktuella målet. Ett ingripande enligt konkurrensrättsliga regler i ett mellan avtalsparterna reglerat förhållande avseende anställningsvillkor skulle än mer rubba den redan nu till företagen genom EG-rättens rörlighetsregler förskjutna balansen.

Kollektivatalens funktion och historia.

Konkurrensrätten har historiskt använts för att bekämpa facklig verksamhet. Det är mot denna bakgrund lagstiftaren undantagit överenskommelse mellan arbetsgivare och arbetstagare om lön eller andra anställningsvillkor i 2 § den svenska konkurrenslagen från denna lags tillämpningsområde.

Flertalet av länderna inom EU har sannolikt undantag motsvarande det svenska. I dansk rätt sägs uttryckligen att : "Loven omfattar ikke lÆ n og arbejdsforhold". Motsvarande bestämmelse finns i alla de skandinaviska länderna, och även i engelsk, fransk och tysk rätt. Någon uttryckligt EG-rättslig lagstiftning eller praxis finns ej även om domstolens avgörande på närliggande område synes kunna tolkas så att fackförbunds verksamhet för att solidariskt tillvarata arbetstagarnas sociala intressen är undantaget från konkurrensrättens tillämpningsområde.

Arbetstagaren befinner sig i regel i en underlägsen förhandlingsposition när det gäller avtal om löne- och anställningsvillkor. Kollektivavtalets rättsverkan tar sin utgångspunkt i detta förhållande. Om arbetsgivaren och arbetstagaren genom enskilda överenskommelser skulle kunna avvika från kollektivavtalens minimilönevillkor skulle de förlora sin praktiska betydelse. Kollektivavtalet är prislistan på arbete inom branschen, vilken arbetsgivaren och arbetstagaren inte får avvika från genom enskilda överenskommelser, om det innebär sämre villkor för arbetstagaren. Fackföreningen utgör här en utbudskartell som garanti mot lönekonkurrens (social dumping). Konkurrensrätten har därför historiskt kommit i motsättning med kollektivavtalen och dess garanterade minimilönenivåer. Eftersom kollektivavtalen i detta hänseende utgör ett socialt skydd har lagstiftaren efter de första trevande åren med konkurrensrätt i många länder direkt undantagit kollektivavtalen från konkurrensrättens tillämpningsområde. Det är mot denna bakgrund lagstiftaren undantagit överenskommelse mellan arbetsgivare och arbetstagare om lön eller andra anställningsvillkor från lagens tillämpningsområde ( 2 §).

Förhållandet mellan arbetsgivare/arbetstagare och arbetsgivarorganisation/arbetstagarorganisation är ett utpräglat partsförhållande. Självfallet åtar sig inte arbetsgivaren frivilligt att teckna avtal av den art och omfattning som nu är föremål för domstolens överväganden. Det har sannolikt skett under hårt tryck och i sista hand med bakomliggande hot om stridsåtgärder. Ett undanröjande av i kollektiva förhandlingar uppnått resultat är därför ett ingrepp såväl i förenings- och förhandlingsrätten, som rätten att vidta stridsåtgärder. Det sistnämnda eftersom flertalet rättsordningar sannolikt inte tillåter stridsåtgärder som syftar till att uppnå avtal som inte är tillåtna enligt samma rättsordning.

Förenklat kan man säga att varan arbetskraft genom kollektivavtalen är skyddad från lönekonkurrens. Detta är en del av ett socialt skydd accepterat av de flesta samhällsordningar i västvärlden. Detta eftersom lönekonkurrens historiskt har medfört fattigdom och utarmning hos arbetarna.

Konkurrenslagstiftningen däremot utgår ifrån att konkurrensen normalt inte får begränsas. I gränsområdet mellan varu- samt tjänste- och lönekonkurrens är det därför naturligt att konflikter uppkommer.

Förhandlings- och föreningsrätten samt rätten att vidta fackliga stridsåtgärder är i Sverige skyddade av grundlag och även av Sverige ratificerade konventioner. Det är därför väsentligt att rågången mot konkurrensrätten upprätthålls med generös marginal.

Konkurrensrätten och förhållandet arbetsgivare/arbetstagare

Det svenska arbetsrättsliga systemet är uppbyggt på att två jämställda parter, arbetsgivarorganisation eller arbetsgivare och arbetstagarorganisation vardera företräder sina partsintressen i förhandlingar. Blir parterna inte överens kan vardera parten söka genomdriva sin uppfattning genom stridsåtgärd.

I 1938 års huvudavtal har SAF och LO gemensamt ålagt sig begränsningar i stridsåtgärdernas mål och utformning till skydd för att stridsåtgärder inte vidtas i ovidkommande syfte eller får otillbörlig inverkan på tredje man. Motsvarande bestämmelser finns i huvudavtal mellan övriga arbetsmarknadsorganisationer. I övriga EU-länder finns motsvarande reglering antingen genom avtal eller genom att domstolar genom proportionalitetsprincip eller andra motsvarande regler bedömer stridsåtgärdens rimlighet i förhållande till det uppställda målet.

Rätten till stridsåtgärder för såväl arbetsgivare som arbetstagarorganisation regleras i regeringsformens 2 kap 17 §. Enligt denna bestämmelse krävs för inskränkningar i strejkrätten stöd i lag eller avtal. Dessa lagliga inskränkningar återfinns i 41 och 42 § medbestämmandelagen. Enligt 41 § knyts fredsplikten mellan parterna och i respektive organisation ingående medlemmar till det förhållandet att det finns kollektivavtal om löner och andra anställningsvillkor.

Arbetsmarknadsparternas rätt att teckna kollektivtal och därigenom tillvarata sina medlemmars intressen är de facto undantagen från EG:s konkurrensrätt, även om detta inte kommit till uttryck i EG-domstolens praxis. I sociala protokollets avtal om socialpolitik undantas uttryckligen i artikel 2.6 "löneförhållanden, föreningsrätt, strejkrätt eller rätt till lockout." Allt talar därför för att EG-rätten ej ingriper i arbetsmarknadsparternas rätt att genom kollektiva åtgärder tillvarata sina intressen.

I det sociala protokollet behandlas frågor som rör arbetstagarnas rättigheter. Sverige förklarade inför regeringskonferensen 1996 att Sverige skulle verka för att det sociala protokollet skrevs in i Romfördraget och därmed kom att gälla samtliga medlemsstater.

Företagsbegreppet och EG-rätten

Fackförbund är inte företag.

Den svenska konkurrenslagen är uppbyggd kring 6 och 19 §, som i princip är en direkt kopia av artiklarna 85 och 86 i Romfördraget.

De nordiska ländernas sätt att lösa arbetsmarknadsfrågor skiljer sig från många andra EU-länders. Den tradition, som finns i Sverige med breda kollektiva lösningar av trygghetsfrågor är emellertid även förenlig med Romfördragets konkurrensregler särskilt artiklarna 85 och 86 som är aktuella i det till EG-domstolen hänskjutna målet.

Utgångspunkten för om en juridisk person skall anses som företag är om den driver näringsverksamhet. Fackförbund har i vart fall inte hittills betraktats som näringsidkare när de bedriver sin kärnverksamhet och när det gäller deras relationer på arbetsmarknaden.

EG-domstolen har i målen Poucet/AGF fastlagt vissa kriterier som utvisar att en förening inte bedrev kommersiell verksamhet och således inte var företag enligt artiklarna 85 och 86 i Romfördraget. Principen har även bekräftats i senare rättsfall. Kriterierna är:

Den fackliga organisationsgraden i Sverige är 82,5 %.. Svenska Arbetsgivareföreningen organiserar på den privata sidan över 40.000 medlemsföretag som sysselsätter 1 milj anställda i näringslivet. Arbetsgivarorganisationerna är på motsvarande sätt uppdelade i branschförbund.

Fackförbunden och arbetsgivarorganisationerna är därför landsomfattande intresseorganisationer, som när det gäller förhandlingsverksamheten knappast kan anses driva något som anses som rörelsedrivande verksamhet i Romfördragets mening. Avgörande för arbetsgivar- och arbetstagarorganisationernas förmåga att rekrytera medlemmar är framförallt deras förhandlande styrka.

Att fackförbund och arbetsgivarorganisationer har en dominerande ställning är en del av det svenska kollektivavtalsrättsliga systemet och en nödvändig förutsättning för att det ska fungera. Att detta förhållande skulle kunna angripas med konkurrensrättsliga regler är en helt artfrämmande tanke. Om så varit fallet skulle ju nästan samtliga fackförbund och arbetsgivarorganisationer i Sverige kunna angripas med tillämpning av Romfördragets regler, artikel 86 i Romfördraget om det rör sig om gränsöverskridande verksamhet. Enbart detta tankeexempel visar att rörelsebegreppet inte kan tänkas omfatta fackförbund eller arbetgivarorganisationer när de driver sin kärnverksamhet. Att reglera pensioner för de anställda är självfallet en sådan verksamhet.

Att därför göra den EG-rättsliga lagstiftningen när det gäller konkurrensrätten tillämplig på arbetsmarknadens parter, innebär ett ingrepp i partsrelationerna på arbetsmarknaden som ur facklig synpunkt är helt oacceptabelt. Balansen på arbetsmarknaden rubbas genom regler som inte är ägnade att ingripa i detta system. Generaladvokat F.G. Jacobs har när det gäller tillämpligheten av art 92:1 att om konkurrensrätten skulle göras tillämplig i sådana fall skulle det medföra att domstolen skulle behöva göra en undersökning på grundval av enbart fördraget av hela det sociala och ekonomiska livet i en medlemsstat.

Enligt Europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, artikel 11, äger en var rätt till frihet att deltaga i fredliga sammanslutningar samt till föreningsfrihet. Däri inbegripes rätten att bilda och ansluta sig till fackföreningar för att skydda sina intressen.

Att träffa kollektivavtal för att skydda arbetstagarnas pension får ses som en grundläggande del av skyddet för arbetstagarens intresse som tillvaratas av fackföreningen. Gemenskapsrätten skall, enligt ett antal avgöranden av EG-domstolen, grundas på Europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna. Konkurrensrätten, kan knappast anses vara ett intresse som kan anses stå över skyddet för grundläggande rättigheter, såsom det uttryckligt angivits i konventionen.

Ur systematisk synpunkt synes det nödvändigt att hävda, att även arbetsgivare och arbetstagarorganisation, när de utövar sin kärnverksamhet, att sluta avtal som berör förhållandet arbetsgivare/arbetstagare samt att biträda sina medlemmar, inte anses som företag i dessa bestämmelser i Romfördraget.

Ett sådant ställningstagande medför, att den historiska konflikten mellan konkurrensrätt och arbetstagarorganisationernas verksamhet att genom utbudskartell, när det gäller lön och andra anställningsvillkor, tillvarata medlemmarnas intressen, inte kommer i konflikt med varandra ur lagteknisk synpunkt.

Hemställan

Frågan som är ställd av Kantongerechr Groningen är direkt inriktad på själva kollektivavtalens kärna och därmed på hela uppbyggnaden av det arbetsrättsliga systemet i Sverige. Sverige har särskilt förbehållit sig att hålla landets arbetsrättsliga system utanför EG-lagstiftningen. LO ser det därför det nu aktuella målet en viktig och och för svenska arbetsrätt avgörande fråga. Att låta konkurrensrätten ingripa i partsrelationerna på arbetsmarknaden innebär en kraftig förskjutning av maktförhållandena till arbetsgivarens förmån. Det vore en helt oacceptabel utveckling. Att Sveriges regering därför till EG-domstolen starkt markerar frågans vikt och det nationella intresset av att ländernas arbetsrättsliga reglering lämnas utanför konkurrensrätten är mycket väsentligt.

Jag är tacksam om jag hålls underrättad om ärendets fortsatta handläggning.